EU tarttuu asuntopolitiikkaan

30.09.24

Kansainvälistä asuntopoliittista puheenpartta tuntevat tietävät, että asuntokriisi (”housing crisis”) on jokseenkin vuosikymmeniä jatkunut pysyvä olotila. Silti asumisen kysymykset ovat viime aikoina nousseet uudella tavalla politiikan areenalle. Asumiseen liittyviä protesteja on nähty ympäri Eurooppaa. Asunnottomuus yleistyy suuressa osassa Euroopan maita. Kasvava joukko nuoria ei pääse itsenäistymään vanhempien nurkista asuntopulan takia. Lyhytvuokraus ja turismi syrjäyttävät ja tuohduttavat turistikaupunkien asukkaita – myös Suomessa. Asumiskustannusten nousu kiristää toimeentuloa ja hermoja. Siinä missä aiemmin kurimuksessa ovat olleet etupäässä pienituloisimmat kotitaloudet, korkojen nousun, inflaation ja energian hinnan myötä myös keskiluokka on enenevissä määrin saanut tuntea ikeen painon. Asuntopulan hellittämistä on jopa tarjottu keinoksi padota euroskeptisen äärioikeiston nousua.

Kun keskiluokka älähtää, poliitikko reagoi. Briteissä valtaan noussut Labour tavoittelee puoltatoista miljoonaa uutta kotia viidessä vuodessa. Yllättävämpää on, että toimeen on tarttumassa myös EU. Ursula van der Leyen lupasi kesällä uuteen komissioonsa asumiseen keskittyvän komissaarin tehtävän. Tehtävään ollaan nimittämässä Tanskan sosiaalidemokraattitaustainen Dan Jørgensen.

Tehtävästä tuskin tulee helppo. Asuntopolitiikka on kansallisen tai jopa paikallisen politiikan aluetta, johon EU:lla ei ole juurikaan toimivaltaa. EU:n asuntopolitiikalta voi siis odottaa ainakin hyvää tarkoittavia mutta vähämerkityksisiä ohjelmia ja julistuksia. Lisäksi luvassa on rahoitusta, mutta suurikin rahoituspaketti on vääjäämättä mitättömän pieni suhteessa Euroopan asuntotarpeisiin.

Toisaalta toimivaltarajat eivät ennenkään olleet EU-politiikan este. Aiemmin toimivalta valui (”competence creep”) asuntopolitiikan saralle valtiontukisääntöjen kautta, nyttemmin rajoja on koeteltu etenkin ilmastonmuutoksen torjunnan nimissä. Valtiontukipolitiikan kautta EU pyrki rajaamaan asuntotuotannon tukemisen eniten tarvitseville ryhmille. Sosiaaliseen asuntotuotantoon voi valtiontukikieltojen estämättä myöntää tukea niin sanotun SGEI-sääntelyn turvin (service of general economic interest). Tuki ei saa olla ylimitoitettua ja sen on kohdistuttava vain sellaisille ryhmille, joiden on vaikea hankkia asuntoa markkinaehdoin. Tällä vipuvarrella komission vaati onnistuneesti – joskin monivaiheisen juridisen prosessin saattelemana – Alankomaita tarkentamaan asumisyhdistysten tuettujen asuntojen tarveharkintaa.

Aiemmin EU on siis suhtautunut nuivasti asuntotuotannon tukiin ja pyrkinyt rajaamaan niitä. Nyt suunta muuttuu. Joukko EU-maita on vaatinut valtiontukisääntöjä uudistettavaksi niin, että tukea voidaan SGEI-poikkeuksen turvin kanavoida myös keskituloisille kotitalouksille. Tulevan komission politiikkaohjelman näyttäisi vievän tähän suuntaan.

Keskiluokka vähäosaisten apajilla

Asuntotuotannon valtiontukisääntöjen keventämisessä piilee riski. Ei ole takeita, että väljennyksen myötä alijäämien ja valtionvelan kanssa kipuilevat EU-maat laajentaisivat tukiohjelmiaan; voikin olla, että vain tukien saajajoukko laajenee. Ei juuri tarvitse arvuutella, miten käy, jos keskiluokan äänekkäät äänestäjäryhmät pääsevät samoille tukiapajille vähäosaisimpien kanssa – jälkimmäiset häviävät.

Uhkakuva ei ole tuulesta temmattu, vaan arkipäivää monen maan asuntopolitiikassa. Wien edustaa monelle asuntopolitiikan auvoista utopiaa, mutta tarkemmassa tarkastelussa ruusuiseen kuvaan ilmestyy piikkejä. Vuokra-asuminen on laadukasta ja edullista, mutta asunnontarjonnan puutteita on ratkottu kiristämällä asunnonsaannin kriteereitä. Siten pakolaisina saapuvat – yksi vaikeimmassa asuntomarkkina-asemassa olevista ryhmistä – on pitkälti suljettu sosiaalisen asuntotarjonnan ulkopuolelle.

Ruotsin oireilevien asuntomarkkinoiden juuriongelma ei suinkaan ole velkavipu, vaan vuokrasääntelyn patoama riittämätön tarjonta. Vuokrasääntelyn purku on tiukan poliittisen lukon takana, sillä häviäjiä olisivat ne, jotka pitkän jonotuksen jälkeen ovat päässeet käsiksi edulliseen ensikäden vuokrasuhteeseen. Siksi lyhin tikku jää asuntomarkkinoiden tulokkaille, etenkin nuorille ja maahanmuuttajille, jotka joutuvat tyytymään epävarmoihin ja kalliisiin jälleenvuokraussopimuksiin (andrahandskontrakt). Heikoimmassa asemassa olevien auttaminen jää, jottei tarvitsisi koskea ”medelsvenssonin” saavutettuihin etuihin.

Alankomaiden asuntomarkkinat ovat ennennäkemättömässä umpisolmussa. Asuntoja uupuu arviolta 390 000 ja sosiaaliseen asuntotarjontaan, jota on tuplasti markkinahintaisiin vuokra-asuntoihin nähden, on vuosikausien jonot. Vaikeinta on tulokkailla. Yliopistot ovat joutuneet kehottamaan hyväksymiään opiskelijoita pysymään poissa maasta, jollei asuntoa ole järjestynyt. Nuorien asumispolut takkuavat, ja yksityisyydestä ja asumisturvasta on karsittava, ellei taloudellisen pääoman lisäksi ole hyödynnettävää kulttuurista ja sosiaalista pääomaa.

Synkän tilanteen syntipukiksi on tarjottu niin maahanmuuttajia kuin keinotteluakin. Ongelma on muhinut pitkään. Yhtenä taustatekijänä voi nähdä sosiaalisen asuntotarjonnan dominoivan roolin vuokramarkkinoilla, mikä syrjäyttää vuokra-asuntotarjontaa omistusasumisen tieltä. Asuntopoliittiset ratkaisuyritykset ovat saattaneet pahentaa ongelmaa entisestään, esimerkiksi alueelliset vuokrauskiellot. Uusimpana kikkana on kesällä hyväksytty Affordable Rent Act, joka ulottaa vuokrasääntelyn (asunnon ominaisuuksiin perustuva vuokrakatto) keskisegmentin asuntoihin. Ilmeinen ongelma on, että vuokrasääntely padonnee entisestään tarjontaa. Jopa asumisyhdistyksien edustaja myöntää, että yleishyödyllistenkin vuokranantajienkin on vaikea rahoittaa vuokrakaton mukaisia asuntoja – ainakin jollei keskiluokan asuntoihin saa kanavoida valtiontukea. Siksi Alankomaat ajaa nyt usean muun jäsenmaan kanssa valtiontukisäädösten lievennystä.

Epäonnistuneen asuntopolitiikan oikaisu on usein epäsuosittua. Jos jäsenmaiden poliitikoilta uupuu rohkeutta tarttua ongelmien juurisyihin, liudentuva valtiontukisääntely vain antaa lisäeväitä vältellä välttämätöntä.

Entä Suomessa?

Meillä tuotantotukikeskustelu on päinvastainen kuin valtiontukisääntelyn lieventämistä vaativissa maissa. Suomessa vuokramarkkinat ovat varsin vapaat ja toimivat, yleishyödyllinen sektori on selkeästi erillinen ja markkinahintaista vuokra-asuntotarjontaa täydentävä. Tuetut asunnot kohdistuvat pääasiassa hyvin niitä eniten tarvitseville. Silti tuettuun sektoriin kohdistuu rutkasti kritiikkiä ja sen roolia halutaan supistaa. Hallitus aikoo ”kohdistaa yhteiskunnan tukemat vuokra-asunnot nykyistä tehokkaammin pienituloisille, vähävaraisille ja erityisryhmille”. Kun asuntopolitiikan virta kääntyy Euroopassa, Suomi näyttäisi jäävän uimaan vastavirtaan.

Tosiasiassa hallituksen toteuttama asuntopolitiikka ei ole aivan yhtä puhdasoppista kuin ohjelmakirjauksesta voisi päätellä. Vaikka tuettu kanta piti kohdistaa tehokkaammin pienituloisille ja erityisryhmille, suurin leikkaus kohdistuu budjettiteknisistä syistä juuri erityisryhmien asuntotuotantoon. Vastaavasti lakkautettavaksi aiottu asumisoikeustuotanto, jossa on korkotukilainoitettuja vuokra-asuntoja lievempi tarveharkinta, on kipuamassa elvytyksen takia ennätyslukemiin. Eipä hallitukselle muutenkaan ole vierasta keskiluokan tukijärjestelmien turvaaminen vähäosaisten vastaavia heikentäessään. Esimerkiksi vuokra- ja asumisoikeusasuntojen korkotukilainoihin kaavaillaan takausmaksua, jolla vähennettäisiin valtion takausvastuista koituvia riskejä. Sen sijaan parhaillaan uudistettavassa ASP-lainajärjestelmässä takausmaksua ei ulotettaisi ensiasuntojen korkotukilainoihin, joiden enimmäismäärää juuri nostettiin. Mitä vähäosaisimpien asuntorahoituksesta peritään, ei suinkaan ulotu asunnonostokykyisiin.

Nykyinen hallitus silti tuskin laajentaisi tuotantotukia keskiluokkaan, vaikka se valtiontukisääntelyn osalta mahdollistettaisiinkin. Pikemminkin se sovittelee nauloja tuotantotukijärjestelmän keskeisten instituutioiden arkkuihin, jotta tuotantotuet pysyisivät aisoissa nykyhallituksen jälkeenkin. Sen sijaan keskustavasemmistolaisella hallituspohjalla Suomessakin voisi löytyä hinkua liittyä eurooppalaiseen trendiin. Siksi onkin kiinnostava seurata, keille tuotantotukijärjestelmä suunnattaisiin, jos sitä päästään jälleenrakentamaan nykyhallituksen runtelun jäljiltä – etupäässä eniten tarvitseville vai päästetäänkö keskiluokka apajille?

Mikä on Suomen linja EU:n asuntopolitiikkaan?

Olivatpa muutokset Suomessa toivottuja tai ei, EU:n asuntopolitiikka tullee joka tapauksessa myös kotoisten päättäjiemme pöydälle. Minkälaisen kannan tuotantotukipenseä Suomi ottaa muutoksiin, joita tukku jäsenmaita, mukaan lukien Saksa, kannattaa ja joista ilmeisesti on jonkinlainen kabinettisopu jo sorvattu?

Valtiontukien osalta kysymys on kinkkinen. Nykyisin komissiolla ei ole sanavaltaa siihen, minkä jäsenmaat katsovat sosiaaliseksi asuntotuotannoksi, kunhan se on rajattu heikossa asemassa oleviin ryhmiin, joiden on tulojen vähyyden vuoksi hankala hankkia asuntoa markkinoilta. Nyt komission valtaa halutaan suitsia, jotta jäsenvaltiot voivat halutessaan tukea keskiluokkaa. Yksi vaihtoehto olisi, että asuntotuotannon tukia saisi ulottaa keskiluokkaan vain, jos se ei ole heikommassa asemassa olevilta pois – siis etusija eniten tarvitseville. Se kuitenkin edellyttäisi, että komissiolle annettaisiin enemmän toimivaltaa määritellä sosiaalista asuntotuotantoa. Jos ei ole valmis antamaan Brysselille lisää valtaa jäsenvaltioiden asuntoasioihin, on myönnyttävä tuotantotukiin keskiluokalle niitä haikailevissa jäsenmaissa – omatpahan ovat rahansa. Kääntöpuolena on, että samalla jätetään juridinen portti auki keskiluokan tuotantotukiin myös Suomessa, jos sellaisiin mieltynyt hallitus pääsisi valtaan.

Kyse ei ole vain jäsenmaiden omista rahoista, jos sorvataan – kuten ilmeisesti on tarkoitus – eurooppalaisia rahoitusratkaisuja kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon. Kun ammennetaan yhteisiä rahoja käytännössä pohjattomaan ongelmaan, on tärkeä rajata tavoitetta: mikä on EU:n rooli asiassa, joka on etupäässä jäsenvaltioiden vastuulla? Rajankäyntiä voi etsiä EU:n perusajatuksista. EU-kansalaisten vapaa liikkuvuus on unionin ydintä ja esimerkiksi Erasmus+-yhteistyöohjelmaa pidetään laajalti yhtenä EU:n menestystarinoista. Asuntopula on jo alkanut rajoittaa opiskelijoiden ja nuorten työntekijöiden muuttomahdollisuuksia. Voisiko EU:n rahoituksen rajata vaikkapa vapaata liikkuvuutta edistävään asuntotuotantoon?

Joka tapauksessa Suomen on syytä olla tarkkana, ettei jää paitsi mahdollisista EU:n asuntorahoista. Vielä hallitusohjelmaa rustatessa Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskukselle (Ara) harkittiin roolia rakentamisen EU-tuissa. Sittemmin Ara päätettiin lakkauttaa ja lakkauttamisen lausuntopalautteessa, mukaan lukien eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen lausunto, todettiin vaikutusten ja vaihtoehtojen arviointi puutteelliseksi. Lakiluonnosta täydennettiin vain pintapuolisesti ennen esityksen antamista. Jos siis uudet EU:n tukivälineet edellyttävät paikallisia valtionapuviranomaisia, valtio on juuri heittämässä kapuloita omiin rattaisiinsa.

Asuntopolitiikka on paikallista – EU:n asuntopolitiikka kaupunkinäkökulmasta

Asuntopolitiikan tarpeet eivät välttämättä noudata valtiorajoja. Kaupunkien asuntopoliittiset ongelmat ovat tyystin vastakkaisia kuin maaseudulla. Erityisesti tämä korostuu Suomen kaltaisissa laajoissa, harvaan asutuissa ja myöhään kaupungistuvissa maissa, joissa asuntomarkkinat eriytyvät. Kun kansallinen asuntopolitiikka tasapainottelee tarpeiden välillä ja poliittisten suhdanteiden aallokossa, asuntopolitiikan kehitys ei välttämättä asetu yksiin kaupunkien tavoitteiden kanssa.

Helsingissä on saatu tästä maistiaisia. Tiukan väännön päätteeksi kuopatun Hitas-mallin yhdeksi korvaajaksi kaavailtiin asumisoikeustuotannon kasvattamista. Noin viikkoa myöhemmin julkistetussa hallitusohjelmassa linjattiin, ettei uusiin asumisoikeuskohteisiin enää myönnetä korkotukilainaa. Erisuuntaisen asuntopolitiikan ahdingon voi lukea rivien välistä Helsingin hiljattain hyväksytystä AM-ohjelmasta. Kaupungin tavoitteet säilyvät monelta osin entisellään, mutta keinot niiden toteuttamiseksi luisuvat käsistä. Esimerkiksi erilaisten erityisryhmien kuten opiskelijoiden, asunnottomien tai ikääntyneiden asuntotuotannon tarve tiedostetaan ohjelmassa, mutta erityisryhmien asuntotuotannolta on viety pohja investointiavustusleikkauksella. Siksi ohjelmassa todetaankin vain lakonisesti, että leikkaus voi johtaa suunniteltujen hankkeiden peruuntumiseen tai lykkääntymiseen, mistä on jo ehditty saada esimakua.

Kaupungilta siis puuttuu itsenäisen asuntopolitiikan edellytykset, jos valtio on vastahankaan. Entä mitä tapahtuu, kun EU:kin työntää lusikkansa soppaan? Parhaimmillaan muutos voi vapauttaa kaupungit itsenäisemmiksi asuntopoliittisiksi toimijoiksi – irti valtion ikeestä.

Suomessa kuntien rooli on suuri jo nyt. Leijonanosa sosiaalisen asuntotuotannon lainoituksesta tulee Kuntarahoitukselta, jossa kunnilla on enemmistöomistus. Kasvukeskuksissa kuntien luovuttamat markkinahintaa edullisemmat tontit muodostavat suuren siivun realisoituvista tuotantotuista. Kuntayhtiöt ovat suurimpia sosiaalisen asuntotuotannon rakennuttajia, joille kunnat vieläpä lainaavat tertiäärilainana korkotukilainan päälle tarvittavan omarahoitusosuuden. Silti kuntien asuntopolitiikka on riippuvainen valtion määrittämistä välineistä, kuten korkotukilainoista ja investointiavustuksesta, sillä niiden lainsäädäntöön sisällytetyt käyttö- ja luovutusrajoitukset ovat ehto, että tuet ovat EU:n silmissä hyväksyttäviä. Se antaa valtiolle vahvan vivun säädellä määriä talousarviokäsittelyssä päätettävillä myöntö- ja hyväksymisvaltuuksilla.

Jos tuotantotukien ehtoja lievennetään tai sosiaalinen asuntotuotanto määritellään EU-tasolta nykyistä tarkemmin, kuntien voi olla mahdollista sorvata omia asuntopoliittisia instrumentteja ohi valtion. Silloin kuntien ei tarvitsisi ohjelmissaan tyytyä voivottelemaan avustusten puutetta ja etsiä ratkaisua ”edunvalvonnasta suhteessa valtioon”, vaan voisivat itse tarttua toimeen.

Lauri Lehtoruusu

Kirjoittaja on perhevapaita viettävä SOAn toiminnanjohtaja ja Aran johtokunnan jäsen